La llegada de las actuaciones digitales en la aplicación de los tributos y sus consecuencias

La disposición final primera del Real Decreto-ley 22/2020, de 16 de junio, ha modificado los artículos 99 y 151 de la Ley General Tributaria (en adelante LGT) incorporando a nuestro ordenamiento jurídico las actuaciones de la Administración tributaria por videoconferencia u otros medios digitales análogos.

Por una parte, el nuevo apartado noveno del artículo 99 prevé que las actuaciones en cualquier procedimiento de aplicación de los tributos podrán realizarse a través de sistemas digitales que, mediante videoconferencia u otro sistema similar, permitan la comunicación bidireccional y simultánea de imagen y sonido, la interacción visual, auditiva y verbal entre los obligados tributarios y el órgano actuante, y garanticen la transmisión y recepción seguras de la documentos que recojan los resultados de tales actuaciones, asegurando su autoría, autenticidad e integridad. Por otra parte, las normas anteriores se traen al concreto ámbito del procedimiento de inspección a través del artículo 151 que regula el lugar de las actuaciones inspectoras. La nueva letra e, del apartado primero de este artículo 151, dispone que  dichas actuaciones podrán también llevarse a cabo en cualquier otro lugar, distinto de las oficinas o instalaciones de la Administración o del obligado tributario, cuando se realicen a través de los sistemas digitales previstos en el artículo 99.9 de la misma LGT. Tanto uno como otro precepto hacen descansar la utilización de estos sistemas digitales en la conformidad del obligado tributario, precisando el artículo 99.9 de la LGT que dicha conformidad deberá comprender el uso de tales sistemas y la fecha y hora de desarrollo de las correspondientes actuaciones.

Sin duda, estas normas surgen como consecuencia de la situación sanitaria en la que nos encontramos. Pero obedecen también a una tendencia previa no exenta de dudas y de otras consecuencias.

Las Leyes 39/2015 y 40/2015, de 1 de octubre de 2015, asumieron una visión de la Administración basada en la comunicación o relación electrónica entre los órganos administrativos y los ciudadanos. Una forma de relacionarse que puede alejar al administrado de la Administración aunque facilite la comunicación documental y la tramitación electrónica de los procedimientos. Estaríamos ante una alternativa electrónica a la tramitación en papel clásica de los procedimientos administrativos. Sin embargo, los procedimientos de aplicación de los tributos y, sobre todo, el procedimiento de inspección no han descansado en la comunicación en papel sino en la relación presencial entre los obligados tributarios y los funcionarios de los órganos correspondientes. Por ello, actualmente, el artículo 171 del Reglamento de Gestión e Inspección prevé en su apartado tercero que, en las actuaciones inspectoras, cabe la entrega de documentación que sea recibida directamente por los funcionarios actuantes sin necesidad de su remisión electrónica posterior. Por lo tanto, la reforma que lleva a cabo el Real Decreto-ley 22/2020 entronca con esta forma de entender las actuaciones de la Administración tributaria. No estaríamos ante formas de comunicación electrónica sino ante actuaciones sincrónicas y personales realizadas simultáneamente en lugares diferentes a través de sistemas digitales de comunicación de imagen, sonido y documentos electrónicos.

Nada debe, en mi opinión, oponerse a estas nuevas formas de actuación que cabían tal vez ya en el ordenamiento vigente. No obstante, merecen algunos comentarios y reflexiones adicionales.

En primer lugar, convendría desarrollar y precisar el régimen de estas actuaciones, sobre todo si tenemos en cuenta que esta forma de tramitación de las actuaciones de gestión o inspección ha venido para quedarse más allá del momento excepcional en el que nos hallamos. A semejanza de lo que está sucediendo en el ámbito de las actuaciones procesales, será necesario regular los sistemas utilizados, las formas de acceso y control del desarrollo de estas actuaciones y la posibilidad de grabación.

Por otra parte, la expansión de estas formas de actuación y de las comunicaciones electrónicas en general va a poner en cuestión inevitablemente uno de los principios clásicos de nuestro Derecho administrativo como es el de competencia territorial. Tradicionalmente las actuaciones de la Administración las llevaban a cabo órganos con competencia en un territorio determinado, a través de funcionarios que trabajaban en unas oficinas o lugares situados en ese territorio, teniendo incluso dichos funcionarios un deber de residencia vinculado con la competencia territorial del órgano en el que estaban destinados. Actualmente estos principios se han flexibilizado ya a través de la aparición de nuevos órganos centrales, la posible actuación de los órganos administrativos fuera de su ámbito territorial de competencia o la colaboración de funcionarios de otros órganos.  En el futuro, tal vez convenga desprendernos de la idea de competencia territorial y abrirnos a un sistema más flexible en el que las actuaciones se lleven a cabo por órganos definidos por su competencia material que actúen a través de funcionarios asignados funcionalmente a esos órganos. Dicho con otras palabras, cabe que asistamos pronto a actuaciones llevadas a cabo por equipos de funcionarios formados para tales actuaciones que se encuentren en lugares diferentes y den lugar a actos administrativos desde un órgano que no tenga limitada su competencia territorial. Lo cual exigirá evitar un alejamiento de los funcionarios del contribuyente y de la realidad económica, precisar las reglas de funcionamiento de tales órganos y encajar su estructura con el mapa de los órganos económico-administrativos.

Con todo, lo anterior no es la fuente de los principales retos que derivan de la digitalización de las Administraciones tributarias. Tales retos surgirán más bien como consecuencia de la explotación de los datos referidos a los ciudadanos como contribuyentes, de la adopción de decisiones singulares utilizando instrumentos de inteligencia artificial y de la expansión de la comunicación electrónica con las Administraciones públicas. En cuanto a lo primero, esa explotación de datos, que ha dado ya lugar a una decisión de interés en el caso de la del Consejo Constitucional Frances de 27 de diciembre de 2019 (Décision n° 2019-796 DC), deberá compaginarse con el respeto a la protección de datos y a la vida privada de los ciudadanos incluso en su entorno digital. En cuanto a las llamadas decisiones individuales automatizadas, la cuestión es más ardua y exigirá un enfoque multidisciplinar que concilie tales decisiones no solo con los derechos fundamentales evitando sesgos, sino con el derecho de cualquier ciudadano a conocer las razones de cualquier decisión que le afecte evitando toda indefensión. Por último, parece obvia la conveniencia de una comunicación electrónica entre la Administración y los ciudadanos. Pero convendría evitar que sirva para alejar a aquella de estos y para dar a estos la sensación de que no se resuelven en definitiva sus problemas.