La situacion del TEAC: ¿una oportunidad?

En su Sentencia de 21 de enero de 2020 (asunto Banco de Santander; C-274/14), el TJUE ha entendido que el TEAC y, por extensión los órganos económico-administrativos, tal y como están actualmente regulados, carecen de la independencia necesaria para ser considerados órganos jurisdiccionales nacionales, con capacidad para remitir una cuestión prejudicial de acuerdo con el artículo 267 del TFUE. Al menos respecto de los órganos económico-administrativos del Estado, han dejado de ser de aplicación así los artículos 237.3 de la LGT y 58 bis del RGRVA, que prevén la forma de plantear esa cuestión perjudicial. Al comentar esta sentencia del TJUE, que merece más atención de la que ha recibido, convendría diferenciar varios aspectos de la misma.

A) En primer lugar, ¿por qué el TJUE entiende que los órganos económico-administrativos carecen de independencia?. El TJUE reconoce que está revisando su jurisprudencia sentada en la Sentencia de 21 de marzo de 2000, caso Gabalfrisa. Entonces entendió que los órganos económico-administrativos tenían capacidad para plantear una cuestión perjudicial. Ahora afirma lo contrario por dos razones diferentes.

Por un lado, el TJUE entiende en suma que los órganos jurisdiccionales a los que se refiere el artículo 267 del TFUE deben tener la independencia propia de los órganos judiciales. Esta equiparación ya había aparecido en sentencias anteriores, ajenas a España, como la de 9 de octubre de 2014, caso TDC (asunto C-222/13), y se debe en   parte a la presión que surge de casos como el resuelto en la Sentencia de 24 de junio de 2019, Comisión contra Polonia (C-619/18).

Por otro lado, el TJUE se fija concretamente en dos características del régimen jurídico de los órganos económico-administrativos: el sistema de nombramiento y cese de sus miembros y el recurso extraordinario de alzada para la unificación de doctrina, previsto en el artículo 243 de la LGT. Para el TJUE, la independencia judicial exige una regulación clara de la forma de acceso y separación de los miembros de los órganos judiciales y, sobre todo, que aquéllos no puedan ser cesados, antes de expirar su mandato, sino por causas tasadas y excepcionales previstas en la ley. No resiste esta exigencia el sistema de libre cese de los presidentes y vocales de los órganos económico-administrativos que el TJUE   considera incompatible con su independencia. Por otra parte, el recurso de alzada para la unificación de doctrina aparece como una institución que permite una injerencia de la Administración incompatible con la consideración en particular del TEAC como un órgano imparcial.

B) Vistas las razones del TJUE, cabría hacer una crítica de las mismas. La sentencia supone un cambio en la jurisprudencia del Tribunal que dificulta la aplicación del Derecho de la Unión al excluir una interpretación amplia del concepto de órgano jurisdiccional a los solos efectos de la vía prejudicial. El TJUE mantiene que, como siempre ha afirmado, el concepto de órgano jurisdiccional nacional da cabida a órganos ajenos al Poder Judicial en la estructura constitucional de un Estado Miembro. Pero estos otros Órganos deberán ser independientes como si fueran tribunales de justicia. El TJUE concibe la independencia como un camino a la imparcialidad pero asume que ésta se garantiza con un sistema de nombramientos y ceses reglado, incompatible con ceses discrecionales, pero compatible con nombramientos parcialmente reglados para cargos con un período limitado de ejercicio, sin que el TJUE indague más allá.

C) Finalmente, ¿qué debería hacerse ahora? Cabe asumir sin más que estos órganos no pueden ya plantear cuestiones prejudiciales pero la afirmación de la falta de independencia de nuestros órganos económico-administrativos debería preocupar, aun aceptando que el TJUE no haya valorado la calidad de estos órganos, su especialización ni la práctica administrativa favorable en líneas generales a respetar su autonomía.

La nueva doctrina plantea un problema técnico. Si los órganos económico-administrativos carecen   de capacidad para acceder al TJUE, los interesados deberían tener acceso inmediato a la jurisdicción cuando planteen cuestiones de Derecho de la Unión. Carece de sentido constitucional exigir un recurso ante un órgano que carece de competencia para acceder a la pretensión. Cuestión distinta es la complejidad procesal que encierra este necesario salto cuando, como suele suceder, una reclamación encierra también motivos ajenos al Derecho de la Unión.  Aunque el TJUE asegure que estos órganos, como todos en teoría, están obligados a aplicar el Derecho de la Unión e inaplicar el nacional cuando así proceda, el propio TEAC ya en su Resolución de 22 de mayo de 2019 (06305/2016) afirmó, llegando demasiado lejos, que no es su competencia decidir sobre la legalidad intrínseca de una norma puesto que aquélla se circunscribe al examen de los actos de aplicación salvo que resulte de la norma europea una evidente incompatibilidad con la norma nacional.

Y, desde luego, podría ser la ocasión para una profunda reforma de las reclamaciones económico-administrativas. Cabría limitarse a dotar a estos órganos de la independencia exigida y ya reconocida por el TJUE en el caso de los tribunales de contratos españoles, en las Sentencias de 6 de octubre de 2015 (Consorci Sanitari del Maresme; C-203/14) y de 20 de septiembre de 2018 (caso Montte; C-546/16). Los miembros de los tribunales económico-administrativos deberían ser nombrados para un periodo determinado mínimo y sólo podrían ser cesados antes por causas excepcionales y tasadas. Además, deberían eliminarse el recurso de alzada para la unificación de doctrina y posiblemente también otras normas que permiten al TEAC coordinar criterios al margen de cualquier procedimiento realmente contradictorio. Y también podría llevarse esta reforma más lejos concibiendo los tribunales económico-administrativos como una verdadera jurisdicción con unas nuevas relaciones tanto con los órganos jurisdiccionales como con los de gestión o inspección, con los medios que eviten los retrasos actuales y con fórmulas novedosas de tramitación y resolución de estas reclamaciones.